2020:积极财政政策从加力提效转向提质增效

2020:积极财政政策从加力提效转向提质增效

时间:2020-02-12 18:42 作者:admin 点击:
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2020大势前瞻——推进经济治理现代化(6)

加力提效与提质增效具有内在联系,两者共性是数量扩张与质量提升并存;加力提效是提质增效的引线,提质增效反过来会延续并放大加力提效的预期效应。

白景明

2018年底召开的中央经济工作会议指出,2019年积极的财政政策要加力提效,实施更大规模的减税降费,较大幅度增加地方政府专项债规模。2019年底召开的中央经济工作会议确定,2020年积极的财政政策要大力提质增效,更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生。

这意味着积极的财政政策要从侧重数量扩张转向侧重质量提升,这是党中央为应对复杂多变的国内经济形势、抢抓发展机遇作出的科学决策。落实这一决策要全面认识加力提效与提质增效之间关系,搞清楚为什么要转型,找准转型的重点。

加力提效与提质增效是一脉相承

加力提效与提质增效具有内在联系。两者的共性是数量扩张与质量提升并存,加力提效是提质增效的引线,提质增效反过来会延续并放大加力提效的预期效应。积极的财政政策从加力提效转向提质增效是宏观政策要稳、保持政策连续性的充分表现,具有如下几方面客观必然性。

(一)高强度制度性减税形成了长期性税收增长率下行压力

实施更大规模减税是2019年积极的财政政策加力的突出标志。2019年的减税有如下三大特征。

一是强度大。2009年开始实行新一轮积极财政政策。2013年之前,年度减税额最多5000多亿元。2013—2017年五年间累计减税3万亿元,年均达6000亿元。2018年减税突破1.3万亿元,2019年超过1.7万亿元。

二是范围逐步扩大。本轮减税先是实施营改增后又分步降低增值税税率,目前形成了13%、9%、6%三档税率,小规模纳税人征收率也下调至3%。总体看,中国的增值税税率水平已至全球低水平,比西欧国家低出约7个百分点。2019年又实施个人所得税改革,从分类计征模式转向分类与综合相结合计征模式。改革形成了大幅提高费用扣除额、拉大级距和专项附加扣除三大减税点。同时,还降低了关税税率平均水平并在城镇土地使用税、房产税、车购税等方面推出了若干优惠政策。总体看,减税从间接税扩大到直接税,从主体税种扩大到小税种。

三是小微企业减税成为重点。过去减税重在普惠,本轮减税既有普惠性措施,也有结构性重点措施。小微企业是更大规模减税最大受益者,突出表现是在增值税、企业所得税、城镇土地使用税等方面给小微企业特设了多种优惠政策。这样做的目的是扩大就业、激励创新、保护竞争。减税大幅增加了企业可支配货币收入,最终效果是减缓了企业杠杆率增长冲动。特别是对处于结构调整扩大研发投入的企业,可更多的用自有资金来保障投入而不是更多依赖负债来维持投入。对处于扩大产能期的企业来讲也是如此。就普遍性而言,所有市场主体都增强了用自有资金应对劳动力成本上升而非负债的能力。

总体看,2019年更大规模的减税本质上是更深层次的税制改革性减税。其中增值税税率大幅下调意味着中国的增值税税制已转向低税率、宽税基、高边际税率模式。小微企业减税再加力说明中国的小微企业税制已转向稳就业、促竞争为第一要务模式。这种制度选择实际上是形成了强劲的税收增长制度抑制,具体讲就是削弱税收增长的顺周期性。

比如增值税。国内增值税收入占税收总额比重高达40%。增值税顺周期性极强。因为增值税是对增值额课税,其收入自然会依随GDP增长率同向变动。过去经济增长率在10%左右时,增值税收入增长率高达20%左右。2018年经济增长率为6.6%,增值税收入增长率回落至9.1%。2019年1—11月增值税收入增长率降至2.3%,已低于经济增长率。这说明当增值税税率大幅下调之后,增值税收入增长率会超速下调,既便经济增长率回升,增值税收入增长率也不会同步上升。从结构角度看,中国增值税下调税率对增值税收入增长率抑制程度更深。究其原因,关键是在中国的产业结构中工商业占比高达43%。而工商业一直适用高税率。所以,工商业增值税收入占增值税收入总额比重高达55%。但降幅最大的恰恰是高税率,从17%降至13%。这意味着增值税收入主体来源失去了增收制度基础。此外,增值税收入贡献度排位第三、第四的房地产业和建筑业的税率从11%降至9%,这两大行业是我国经济增长的大体量动力,也是增值税收入潜在增长率高的行业,原本可以是未来增值税收入增长的重要支柱,但现在税率下调2个百分点,大大拉低了这两个行业的实际税负。因为营改增时把税率定在11%是营业税税负的平移。可见,增值税总收入潜在增长率抬升失去了动力源。

再如个人所得税。2018年修改个人所得税法形成了多层次减税制度,使原本有可能收入突破2万亿元的个人所得税在2019年收入大幅负增长。显然,个人所得税收入已失去大幅膨胀的制度基础。

总之,前期的税制改革性减税已经重构了中国的税制结构,把企业和个人的制度性税收负担压到了最低可能性边界上。目前有观点认为应降低企业所得税税率,拙见以为,这不切合实际。

首先,我国企业所得税税率为25%,在国际上属于中等水平。欧美一些国家企业所得税税率确实低于中国。但综合对比中国所得税税负并不高。比如与美国对比,美国企业所得税税率比中国低3个百分点,但个人所得税纳税门槛低,约80%的劳动者是纳税人,所以综合算账,美国的所得税税负大大超过中国。再如与西欧比,西欧国家增值税税率超出中国5个百分点且个人所得税纳税人占劳动人口比重也达70%。所以,宏观税负普遍超出中国约10个百分点。其次,中国的企业所得税实际税率与名义税率差距较大。上千万小微企业所得税不适用25%的税率,部分高新技术产业企业适用15%的税率,同时研发费用加计扣除政策又压低了政策享用企业的实际税负。可见,今后积极的财政政策在收入端必须把重点放在落实落细已有减税政策上,不能进一步大幅降低主体税种税率。否则,税收与刚性支出需求的缺口就会拉大至不可承受程度。

(二)连续十一年强力扩张支出已极大压缩了后续支出扩张空间

截至2019年,本轮积极的财政政策已实施十年。十年间年度赤字额从9500亿元增至2.76万亿元,年度赤字率也从过去不足1.5%升至3%左右。2019年的赤字额已相当于2004年全年一般公共预算收入总额(详情见表)。

从表中可见,十年间总体看财政赤字强度逐步加大,突出表现在三方面:一是赤字额从9500亿元增至2.76万亿元,十年间增长了1.9倍。二是2009年赤字增长率高达427%,把赤字水平推上万亿平台。其后在基数放大的条件下依然保持了年均20%的增速使赤字水平升至2万亿元。三是赤字率稳步抬升。2009年赤字率跃升至2.7%,2016年和2017年连续两年提至3%。需要注意的是这两年赤字额增至2万亿元水平,强度应可说空前。具体讲,现在一年的赤字相当于2003年全年收入,赤字占GDP增量比重高达25%。这是财政支出扩张度对总需求扩张度支撑力的突出表现。

同时可见,十年间财政赤字增长率波动性较强,2009—2012年由高到低,2013—2019年又呈现出由低到高。与上一轮积极财政政策相比,本轮积极财政政策的赤字增长率波动性更强,基本趋势是直线上升,增长率逐步下调,振幅小。从结构角度看,十年间中央与地方两方赤字占赤字总额的比重发生了较大变化,2013年之后地方赤字占比从21%升至35%。

本轮积极财政政策的突出特征是与稳健的货币政策相搭配。十年间,货币政策和财政政策同时发力。2008—2015年金融机构贷款基准利率从7.47%降至4.35%。但贷款年均增速和M2年均增速低于赤字增速。2013年后,货币政策虽然追求稳健,但2018年M2

比2012年还是增加了85.2万亿元,贷款余额增加了74.4万亿元。然而就相对数而言,货币扩张度低于财政扩张度。

此间在扩大总需求贡献度方面赤字增长率的力度超出货币供应量增长率力度。对比上一轮积极财政政策时期,此次赤字扩张是在M2增长率从两位数降至8%条件下形成的,赤字年均增长率超出M2年均增长率。由此可说政府扩张总需求更加依赖财政政策。回看1998—2002年,当时M2增长率年均高达15%,但赤字增长率不足10%。

连续十年实行积极财政政策不断扩大赤字规模使债务规模急剧放大。2009—2019年中央财政赤字从7500亿增至1.83万亿元,截至2019年11月末地方政府债务余额已达21.33万亿元。国债内债还本额已大幅超过当年赤字额,比如2017年超出9676亿元。这说明连年赤字逐步加大了后期债务负担。另一方面,连年赤字又推高了债务付息支出,债务付息支出占一般公共支出比重上升。2018年全国债务付息支出达到7402亿元,占一般公共预算支出总额比重为3.3%。

总体看,连续十年实施积极的财政政策已构成了强劲的后续支出扩张压力。其中至为突出的压力有三个:一是债务还本付息支出。未来五年将进入高峰期;二是政府和社会资本合作项目地方政府补助性支出未来五年也将逐步进入高峰期;三是民生保障支出特别是基本公共服务扩围提标导致,支出需求刚性渐强。这意味着2020年从保持社会经济相对平稳角度我国就要把赤字率托在适度水平上。这种背景因素实际也就决定着不可能再加码抬高赤字率。要看到,在M2占GDP比重高达200%的条件下,后续赤字增长率如果仍然保持20%的水平,难免会引发货币供应量过度扩张乃至物价高速上涨。所以,必须转到控制总量扩张优化支出结构的轨道上来。

如何实现提质增效

实现提质增效,首先要准确理解提质增效的涵义。提质的要义是进一步精准发力,关键是合理确定支出政策。赤字扩张要搞清楚为什么安排赤字,要看到中国的财政赤字属于福利型赤字,也就是说扩张支出要落脚在保民生上。增效关键是落实好改革举措和即定政策,特别是要合理编制预算、执行好预算。应完善对财政政策的认识,财政政策不是经济增长的发动机,只是稳定器,其重点是调结构。财政政策对总需求的影响要落点在中低收入群体可支配货币收入增长上。

其次,实现提质增效必须转变理财观念。要切实转到以收定支,量入为出的理财观念上。“以收定支、量入为出”就是要清醒地认识到财政收入已进入中低速增长轨道,要按照收入有限性思维逻辑去安排支出。具体到操作层面,就是指各级政府都要从预算资源状况出发筹划发展。在确定发展规划时,要考虑预算资源约束,不能认为只有想不到的项目没有筹不到的资金。特别是必须建立地方政府收入预测制度,并以收入预测数据为依据确定政府规划。这种制度应上升为地方政府基本制度而不是部门制度。进一步说,制定经济社会发展规划要和预算资源状况分析结合起来并应以后者框定前者目标值上限。

再次,协调运用减税和增加政府投资两大手段。减税具有拉动投资和消费效应,但更重要的作用是实现公平税收负担,增支的突出效应是很快形成当期投资支出和消费支出。两者应相互配合互补。增值税减税增加了企业可支配收入,但这些资金是否转化为投资或吸容就业支出需政府助力。扩大政府投资规模可起到带动民间投资作用,把企业减税获得的资金转化为投资支出。为此,应抓紧建立政府投资绩效管理体系,通过这一体系把资金尽快注入市场反推供给扩张。同时要打破按行政区划切分政府投资额度惯性思维。一般公共预算投资支出和专项债可向中西部倾斜,引导资金和人口向中西部流动。特别是向适宜人类生存的西部地区流动,盘活国土资源,充分发挥政府投资实施国家区域发展战略功能。

最后,应继续推进政府机构改革以扩大资金使用集约效应。大力压缩一般性支出要寻找治本之策。中国国家机器的设置特征是部门数量多,从中央到地方乃至县级财政都有上百个一级预算单位,每个一级预算单位都有完整的管理机构体系。这使得各部门基本支出齐头并进增长。进一步说,就是财政资金使用集约效应低。为此,应继续推进机构改革,通过减并一级预算单位数量来从根本上拓展提升资金使用效率空间,比如中央层面数据已显示机构物业费支出居高不下,如果扩大集中办公,物业费自可大幅减少,中央党校和国家行政学院合并后物业费从1900万元降至1100万元似可证明这点。同时,应深化事业单位改革。目前部门内部事业单位数量多,运行成本耗费大,减并事业单位以扩大资金使用集约效应空间较大。为此,有必要大力推进归并部门内部职能相近的事业单位。

(作者系中国财政科学研究院副院长、研究员)